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中国再审行政强制法草案突出约束公权力滥用

发布于:2011年4月21日

  根据立法法的规定,列入常委会会议审议的法律案,如果搁置审议两年的,或因暂不付表决经过两年没有再次审议的,将被终止审议,也就是成为废案。行政强制法草案自2005年12月首次审议后,每次都是在草案可能被终止审议的时候“重启”审议,因此有人仍将这次的审议称为“激活”法律案。

  如此曲折的制定过程,可见这部法律制定的难度。其中的关键,在于如何寻找公权力与私权利之间的平衡点。一些常委会委员及专家指出,法律要防止行政强制不足的问题,但重点还是在防止行政强制过“乱”。此次审议的四审稿通过增加、修改相关规定,进一步完善行政强制程序,在一定程度上体现了这一立法思想。

  草案增加规定,明确了五种情形下行政机关应当及时做出解除查封、扣押的决定。这五种情形分别是:当事人没有违法行为的;被查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关的;行政机关对违法行为已经作出处理决定,不再需要查封、扣押的;查封、扣押期限已经届满的;其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。

  同时,草案还修改了相关条款对行政强制程序给予完善。草案规定,延长查封、扣押的决定应当及时告知当事人,并说明理由;延长冻结的决定应当及时告知当事人,并说明理由。

  中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川认为,这些修改符合物权法精神。“行政强制特别容易造成伤害,必须从程序上保障公民的合法权益,进一步严格规范行政强制权。”他说,以前就有过查封、扣押后发现把当事人名字弄错的现象,完善行政强制程序可减少对公民的伤害。

  行政强制法是继行政处罚法、行政许可法之后又一部规范行政行为的重要法律。“这部法律的原意是对行政强制的规范。”莫于川说。

  尽管这部法律仍在审议过程中,但它已经在制约公权力方面起到了推进作用。草案的三审稿中规定行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。据此,今年1月公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了行政机关自行强制拆迁的规定,规定由政府申请人民法院强制执行。“这样也有利于加强对政府征收补偿活动的制约。” 国务院法制办有关负责人说。

   “约束和赋权是行政强制法的两方面。”莫于川表示。此次审议的草案四审稿在赋权方面也作出了一些规定。

  行政强制措施到底由谁来设定?这是草案审议中的焦点问题。有专家和常委会委员认为,应该给地方法规设定行政强制措施的权力,否则地方上的公共治理无法有效进行;而有的专家和委员则认为,行政强制措施是比较严厉的手段,设定权应由立法机关行使,不能给行政机关,也就是行政强制措施只能由法律设定。

  全国人大常委会法工委会同国务院法制办公室经过梳理和分析发现,截至2010年上半年,现行行政法规中,规定了行政强制措施的有96件。其中,17件是在法律对特定事项作了原则规定,同时授权国务院规定具体管理措施的情况下,国务院在行政法规中规定了行政强制措施。

  基于上述事实,此次的草案四审稿对行政强制设定权作出如下规定:“法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得设立行政强制措施。但是,法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项以外的行政强制措施。”也就是说行政法规在特定条件下可以设定“查封场所、设施或者财务”“扣押财务”,以及“其他行政强制措施”。

  莫于川认为,这意味着行政强制措施设定权扩大到法律、行政法规、地方性法规的范围。

  此外,草案四审稿还规定,行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。莫于川说,这样的修改有利于行政处罚权的落实和提高效率,避免“七八个大盖帽围一个小草帽”的现象。

  莫于川强调,尽管立法中有这些赋权,但在采取行政强制手段之前必须穷尽其他非强制手段,即便一定要采取强制手段,也要以“伤害最小化”为原则。

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